Main content

Inhoud

Het Europese Hof over de staat van instandhouding van de wolf

Nieuws: 11 juli 2025
Animal Rights

Op 12 juni 2025 deed het Europese Hof van Justitie opnieuw uitspraak in een wolvenvraagstuk, deze keer uit Estland. Het gaat hier niet om een eindoordeel in een bepaalde rechtszaak, maar om een, zogenaamde prejudiciële beslissing of arrest, waarin een vraag over de uitleg die moet worden gegeven aan artikelen uit Europese richtlijnen wordt beantwoord.
In samenhang met de Spaanse en Oostenrijkse arresten van 2024 en eerdere Finse en Roemeense zaken wordt in dit Estse arrest, onder andere, het begrip ‘staat van instandhouding’ steeds concreter gedefinieerd.

Een ‘gunstige staat van instandhouding’ is, samen met een ‘noodzaak’ en het ontbreken van ‘andere bevredigende oplossingen’ - cumulatief dus - een voorwaarde om tot het afschieten van een wolf of wolven te kunnen overgaan. Dit is de reden dat demissionair BBB-staatssecretaris Rummenie van LVVN onderzoek laat doen naar de ‘staat van instandhouding’ van de door hem en zijn partij verafschuwde wolven in Nederland.
Vandaar dat deze ‘arresten’ van groot belang zijn.

HET ESTSE ARREST VAN 12 JUNI 2025 IN ZAAK C‑629/23
Estland schiet al jaren wolven af. In het actieplan voor de periode 2012-2021 werd de staat van instandhouding van de wolf in Estland als gunstig beschouwd. In het actieplan voor de daaropvolgende periode 2022‑2031, echter, werd de Baltische wolvenpopulatie weliswaar geacht te vallen in de categorie ‘niet bedreigd’ (least concern) van de Rode Lijst van de IUCN, maar de Estse populatie werd als ‘kwetsbaar’ (vulnerable) aangemerkt en zelfs als ‘bedreigd’ (endangered) indien geen rekening wordt gehouden met naburige populaties. Dat riep vragen op die werden voorgelegd aan de Europese rechter.

De Estlandse wolven vallen onder bijlage V, de ‘gewone’ bescherming en niet de ‘strikte’ van bijlage IV. Eventueel ‘beheer’ moet verenigbaar zijn met het behoud van een gunstige staat van instandhouding van de soorten in die bijlage.

Wanneer een diersoort zich in een ongunstige staat van instandhouding bevindt, moeten maatregelen worden genomen om de staat van instandhouding van de betrokken soort zodanig te verbeteren dat de populaties ervan in de toekomst en op duurzame wijze in een gunstige staat worden gehouden.

Bij de beoordeling van de staat van instandhouding van een soort en van de geschiktheid van de maatregelen moet onder meer rekening worden gehouden met de meest recente wetenschappelijke gegevens.

Wanneer, overeenkomstig het voorzorgsbeginsel, na onderzoek van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens onzekerheid blijft bestaan ​​over de vraag of de ‘beheer' van een soort verenigbaar is met het behoud van die soort in een gunstige staat van instandhouding, moet de betrokken lidstaat afzien van het verlenen van een vergunning voor ‘beheer’.

Het begrip ‘staat van instandhouding van een soort’ wordt in de Habitatrichtlijn gedefinieerd als de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en die op lange termijn van invloed kunnen zijn op de verspreiding en de omvang van de populaties ervan binnen het EU grondgebied.

Een staat van instandhouding wordt als gunstig beschouwd indien aan drie cumulatieve voorwaarden is voldaan. Ten eerste moeten populatie-dynamische gegevens over de betrokken soort aantonen dat deze zich op lange termijn als een levensvatbaar onderdeel van zijn natuurlijke habitat handhaaft. Ten tweede mag het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner worden en ook in de nabije toekomst waarschijnlijk niet kleiner worden. Ten derde is het noodzakelijk dat er een voldoende grote habitat is en waarschijnlijk zal blijven om de populaties ervan op lange termijn in stand te houden.

Hoewel de gegevens, criteria en beoordelingen die hebben geleid tot de indeling van een soort op de Rode Lijst van de IUCN waarschijnlijk deel uitmaken van de wetenschappelijke gegevens die de betrokken lidstaat in aanmerking moet nemen voor zijn eigen beoordeling, sluit de indeling van een soort op de Rode Lijst van de IUCN, en meer specifiek in de categorie ‘kwetsbaar’ van die lijst op nationaal niveau, als zodanig niet uit dat de staat van instandhouding van die soort op het grondgebied van de betrokken lidstaat nog steeds als gunstig wordt beschouwd indien aan de drie cumulatieve voorwaarden van de Habitatrichtlijn is voldaan.

Die gunstige staat van instandhouding moet in de eerste plaats en noodzakelijkerwijs bestaan ​​en worden beoordeeld op lokaal en nationaal niveau, zodat een ongunstige staat van instandhouding op het grondgebied van een lidstaat of een deel daarvan niet wordt verhuld door het effect van een uitsluitend grensoverschrijdende beoordeling waaruit zou blijken dat die soort zich in een gunstige staat van instandhouding bevindt.

Om te bepalen of de staat van instandhouding van een soort op het grondgebied van een lidstaat gunstig is, kunnen gegevens betreffende de populaties van die soort in andere lidstaten of in derde landen relevant zijn, mits er uitwisselingen tussen die populaties plaatsvinden. Deze uitwisselingen kunnen immers een invloed op de soort hebben die op lange termijn de verspreiding en de omvang van die populatie binnen dat grondgebied kan beïnvloeden.

Dergelijke uitwisselingen kunnen met name het verlies van exemplaren van een soort door immigratie compenseren of, daarentegen, door emigratie de excessieve groei van de populatie van die soort in de betrokken lidstaat verzachten. Bovendien kunnen dergelijke uitwisselingen de genetische variatie van die populatie vergroten.

Die uitwisselingen kunnen zelfs een essentiële voorwaarde zijn voor het behoud van populaties die aanwezig zijn in relatief kleine lidstaten, hetgeen betekent dat de natuurlijke habitat die de soort daar kan vinden te klein is voor een levensvatbare populatie. In een dergelijk geval kan de betrokken soort haar voortbestaan ​​in een dergelijke lidstaat alleen garanderen indien haar populatie, die niet levensvatbaar zou zijn indien zij geïsoleerd zou blijven, voortdurend uitwisselingen onderhoudt met populaties van dezelfde soort die aanwezig zijn in aangrenzende lidstaten of derde landen. Door rekening te houden met deze uitwisselingen kan vervolgens worden vastgesteld dat aan de drie cumulatieve voorwaarden voor een gunstige staat van instandhouding is voldaan wat betreft die populatie.

Indien de staat van instandhouding van een soort niet gunstig is in een lidstaat tot wiens grondgebied het natuurlijke verspreidingsgebied van de soort zich, althans potentieel, uitstrekt, kan die soort daar zijn ecologische functie niet vervullen, althans niet in zijn volle omvang, zelfs niet indien de in die lidstaat aanwezige populatie van de betrokken soort deel uitmaakt van een populatie waarvan de staat van instandhouding gunstig is.

Economische, sociale en culturele vereisten en regionale en lokale bijzonderheden die de situatie van een lidstaat kenmerken, kunnen relevant zijn om vast te stellen of de staat van instandhouding van een op zijn grondgebied aanwezige soort al dan niet gunstig is. Maar kunnen niet worden ingeroepen om af te wijken van de verplichting om ervoor te zorgen dat het onttrekken van specimens van een soort aan de natuur en de exploitatie ervan verenigbaar zijn met het behoud van die soort in een gunstige staat van instandhouding. De staat van instandhouding van die soort kan niet als gunstig worden beschouwd op grond van die vereisten en kenmerken, indien niet is voldaan aan de drie cumulatieve voorwaarden

HET SPAANSE ARREST VAN 29 JULI 2024 IN ZAAK C‑436/22
In Spanje besloot de autonome provincie Castilië en León de jacht te openen op wolven. In dit deel van Spanje, boven de rivier de Duero, wordt de wolf conform bijlage V van de Habitatrichtlijn beschermd, terwijl de wolf in de rest van Spanje onder de strikte bescherming van bijlage IV valt. Echter, in heel Spanje is de soort in een ongunstige staat van instandhouding.

Het Europese Hof van Justitie oordeelde: 
”Artikel 14 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013, moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan de wolf wordt aangewezen als soort waarvan de specimens kunnen worden bejaagd op een deel van het grondgebied van deze lidstaat waar de wolf niet onder de strikte bescherming van artikel 12, lid 1, van deze richtlijn valt, hoewel de staat van instandhouding van deze soort in die lidstaat als ‘ongunstig-ontoereikend’ wordt aangemerkt.”

Het Hof oordeelt dus dat er een verplichting is om soorten die op grond van de Habitatrichtlijn worden beschermd in een gunstige staat van instandhouding te brengen, of ze nu op bijlage IV of V staan: 
”Krachtens het in artikel 191, lid 2, VWEU verankerde voorzorgsbeginsel moet de betrokken lidstaat zich er immers van onthouden dergelijke activiteiten toe te staan indien het onderzoek van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens onzekerheid laat bestaan over de vraag of de exploitatie van een soort van communautair belang verenigbaar is met de handhaving van deze soort in een gunstige staat van instandhouding.”

HET OOSTENRIJKSE ARREST VAN 11 JULI 2024 IN ZAAK C-601/22
Tussen 29 juli en 31 oktober 2022 stond het provinciebestuur van Oostenrijks Tirol toe dat getracht werd een wolf die zo’n 20 schapen had gedood af te schieten. Het ging hier om onbeschermde schapen op alpenweiden. Diverse dierenbelangenorganisaties stapten naar de rechter. Het Landesverwaltungsgericht Tirol, de regionale bestuursrechtbank, vroeg vervolgens het Europese Hof van Justitie om advies. Op 11 juli 2024 volgde het arrest van het Hof. Het afschieten van de wolf mislukte, overigens.

Het Hof van Justitie stelt dat hun onderzoek geen enkele factor aan het licht heeft gebracht die de geldigheid van de strikte bescherming van wolven in Oostenrijk zou kunnen aantasten.

De Oostenrijkse autoriteiten moeten om af te kunnen wijken van het verbod op wolvenjacht om ernstige schade aan bijvoorbeeld de veehouderij te voorkomen, ervoor zorgen dat aan de diverse voorwaarden wordt voldaan. Een van de belangrijkste daarvan is de gunstige staat van instandhouding: 
Artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn moet aldus worden uitgelegd ”dat de daarin opgenomen voorwaarde dat de krachtens deze bepaling toegestane afwijking geen afbreuk mag doen aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, enkel kan worden beoordeeld aan de hand van de beschikbare gegevens op het niveau van de ruimere, grensoverschrijdende biogeografische regio wanneer eerst is vastgesteld dat deze afwijking geen afbreuk doet aan het behoud van een dergelijke gunstige staat van instandhouding op het lokale en nationale niveau van de betrokken lidstaat.”

”Daarnaast moet ook worden benadrukt dat, overeenkomstig het voorzorgsbeginsel van artikel 191, lid 2, VWEU, de lidstaat, indien het onderzoek van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens onzekerheid laat bestaan over de vraag of een dergelijke afwijking al dan niet schadelijk is voor de instandhouding of het herstel van de populaties van een met uitsterven bedreigde soort in een gunstige staat van instandhouding, zich ervan dient te onthouden deze vast te stellen of uit te voeren.”

Bij een eventuele afwijking van de strikte bescherming hoeft geen rekening te worden gehouden met indirecte toekomstige schade en het moet gericht zijn op een specifiek dier: 
Artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn moet aldus worden uitgelegd ”dat het begrip ‘ernstige schade’ in die bepaling geen indirecte toekomstige schade omvat die niet kan worden toegeschreven aan het specifieke dier waarvoor krachtens die bepaling een afwijking is toegestaan.”

De kosten van ‘andere bevredigende oplossingen’ zijn geen beslissende factor: 
Artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn moet aldus worden uitgelegd ”dat de bevoegde nationale autoriteiten, bij de vaststelling of er een ‘andere bevredigende oplossing’ in de zin van deze bepaling bestaat, de andere mogelijke oplossingen moeten beoordelen op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke en technische kennis, en met name daarbij de economische gevolgen ervan in aanmerking moeten nemen, zonder dat deze evenwel beslissend zijn, door deze af te wegen tegen de algemene doelstelling om de betrokken diersoort in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.”

”Het kan immers niet worden aanvaard dat een andere bevredigende oplossing bij voorbaat kan worden afgewezen op de enkele grond dat de economische kosten van uitvoering ervan bijzonder hoog zijn.”

Waar mogelijk moeten maatregelen genomen worden om de menselijke praktijken die aanleiding geven tot conflicten aan te passen om een cultuur van co-existentie tussen de wolvenpopulatie, de kuddes en de veehouders te verwezenlijken.

De ”evenredigheid van de alternatieve maatregel qua economische kosten moet worden beoordeeld in het licht van de verplichtingen van de lidstaten om uit hoofde van artikel 12 van de habitatrichtlijn systematische maatregelen en beheersplannen op te stellen die noodzakelijk zijn voor de strikte bescherming van de betrokken diersoort, waarvoor met name op het niveau van de Unie financieringsprogramma’s kunnen worden opgezet. De uitvoering van die programma’s en beheersplannen kan met name leiden tot aanpassingen van de betrokken landbouwactiviteiten […], die noodzakelijkerwijs gepaard gaan met bepaalde kosten en die – gezien de […] doelstellingen van de habitatrichtlijn om de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen – geen voldoende grond kunnen vormen om op grond van artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn af te wijken van de verbodsbepalingen van artikel 12 van deze richtlijn”.

HET ROEMEENSE ARREST VAN 11 JUNI 2020 IN ZAAK C‑88/19
Șimon is een Roemeens dorp dat behoort tot de gemeente Bran en gelegen is in het district Brașov.  Op de avond van 6 november 2016 was personeel van dierenbeschermingsorganisatie DMPA samen met een dierenarts naar Șimon gegaan om een wolf te vangen en te verplaatsen, die zich sinds enige dagen op het terrein van een lokale bewoner ophield en samen met de honden van deze bewoner at en speelde. De wolf werd verdoofd met een geweer, na observatie bij staart en nekvel van de grond opgetild, naar een voertuig gebracht en vervolgens in een kooi voor hondenvervoer gelegd.
DMPA wilde de gevangen wolf naar het berenreservaat Libearty van Zărnești brengen, dat ook over een omheind verblijf beschikt waar wolven leven die uit dierentuinen zonder vergunning zijn gered. De wolf kon tijdens het transport echter uit de kooi breken en heeft zijn toevlucht gezocht in de plaatselijke bossen.
Op 9 mei 2017 heeft Alianța pentru combaterea abuzurilor een strafklacht ingediend wegens inbreuken in verband met het vangen en vervoeren in slechte omstandigheden van een wolf. Uit deze klacht blijkt dat er geen toestemming is gevraagd om de wolf te vangen en vervoeren.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient voor de uitleg van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.

De door artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn geboden bescherming kent geen beperkingen of grenzen en er kan dus niet kan worden aangenomen dat een in het wild levend specimen van een beschermde diersoort dat in de buurt van of binnen door de mens bewoonde gebieden wordt aangetroffen, door dergelijke gebieden trekt of zich voedt met door de mens gecreëerde hulpbronnen, een dier is dat zijn ‘natuurlijke verspreidingsgebied’ heeft verlaten, of dat dit gebied geen menselijke nederzettingen of door de mens tot stand gebrachte elementen kan omvatten.

De definitie van het begrip ‘verspreidingsgebied’ van een soort slaat op de door deze soort doorkruiste gebieden van om het even welke aard.

Het staat buiten kijf dat de verbodsbepalingen van de habitatrichtlijn van toepassing zijn op alle specimens van beschermde diersoorten, ongeacht de plaats waar zij zich ophouden.

Bijgevolg kan de vangst en het vervoer van een specimen van een beschermde diersoort die onder de verbodsbepalingen van de habitatrichtlijn valt, slechts worden gerechtvaardigd indien de bevoegde nationale instantie daarvoor een afwijking heeft vastgesteld, die met name is gebaseerd op redenen van openbare veiligheid.

Artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn vereist verder uitdrukkelijk dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat en dat de toegestane afwijking geen afbreuk doet aan het streven om de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.

HET FINSE ARREST VAN 10 OKTOBER 2019 IN ZAAK C‑674/17
Met twee besluiten van 18 december 2015 stond het Finse ‘Wildcentrum’ toe om in januari en februari 2016 in de regio Noord-Savo in totaal zeven wolven af te schieten, omdat de wolven honden doodden en de lokale bevolking ‘bezorgd' was. 
Finland wil wolven die ‘overlast' veroorzaken af kunnen maken om de bevolking tevreden te houden en zo, theoretisch, het illegaal doden van wolven voorkomen.

Tapiola, een Finse milieubeschermingsvereniging, stelde tegen die twee besluiten van het ‘Wildcentrum’ beroep in.

De hoogste bestuursrechter van Finland (Korkein hallinto-oikeus) deed bij het Europese Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing betreffende de uitleg van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn.

Artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn bepaalt dat wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, de lidstaten mogen afwijken van het bepaalde in, onder andere, artikel 12. 
Het gaat in deze zaak met name om afwijkingsgrond e) ”teneinde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, door de bevoegde nationale instanties vastgesteld aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben.”

Artikel 12, lid 1, van die richtlijn bepaalt onder a) dat de lidstaten maatregelen treffen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, punt a), vermelde diersoorten, waaronder de wolf, in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten.
De verwijzende Finse rechter vroeg zich met name af of de staat van instandhouding van een soort, met het oog op de verlening van een dergelijke afwijking moet worden beoordeeld voor dat gebied of voor het gehele grondgebied van de lidstaat. 
Hij vroeg zich voorts af in hoeverre dergelijke afwijkingen kunnen worden gerechtvaardigd door de vermindering van de illegale jacht. 
De verwijzende rechter wenste ook opheldering te verkrijgen over de gevolgen van de problemen bij het toezicht op de illegale jacht, in het kader van de analyse of er een bevredigend alternatief bestaat voor het doden van wolven. 
Ten slotte wenst de verwijzende rechter te vernemen of de wens om schade aan honden te voorkomen en het algemene gevoel van veiligheid van de in het betrokken gebied wonende bevolking te vergroten, redenen zijn die de toepassing van die afwijking kunnen rechtvaardigen.

De verwijzende rechter zette zelf al uiteen dat er geen enkel wetenschappelijk bewijs is dat de legale jacht de illegale jacht zozeer terugdringt dat de legale jacht over het algemeen beschouwd een positief effect heeft op de staat van instandhouding van de wolf. 
De Finse autoriteiten slagen er dus niet in aan te tonen dat het afschot geschikt is om die doelstelling te bereiken.

Het loutere bestaan van een illegale activiteit zoals de illegale jacht of de problemen die zich bij handhaving daartegen voordoen, kunnen niet volstaan om een lidstaat vrij te stellen van zijn verplichting om de bescherming van beschermde soorten te waarborgen. In een dergelijke situatie is het de plicht van de lidstaat bij voorrang te zorgen voor een strikt en doeltreffend toezicht op deze illegale activiteit en alle middelen in te zetten zonder overtreding van verbodsbepalingen. 
Er is daarom niet naar behoren aangetoond dat de doelstelling die de Finse autoriteiten nastreven niet kan worden bereikt door een andere bevredigende oplossing.

Uit cijfers blijkt dat in Finland in het jachtseizoen 2015‑2016 op grond van afwijkingen in het kader van de beheersjacht die zijn toegestaan op grond van de nationale regeling, 43 of 44 wolven zijn gedood, waarvan de helft voortplantende specimens waren, op een populatie van in totaal tussen de 275 en 310 specimens op nationaal niveau. Zo zou ten gevolge van de beheersjacht bijna 15 % van de totale wolvenpopulatie in Finland zijn gedood, waaronder veel voortplantende individuen. Voorts is het jaarlijkse aantal illegale vangsten in het beheersplan geschat op ongeveer 30 specimens per jaar. 
Het kan daarom worden betwijfeld dat de bestreden besluiten geen schade zullen toebrengen aan het behoud, in een gunstige staat van instandhouding, van de populaties van de wolf in hun natuurlijke verspreidingsgebied.

Het Hof oordeelde verder dat er bij het toestaan van het afschot geen beoordeling geweest is van de staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soort en van de impact die de beoogde afwijking daarop kan hebben, op het niveau van het grondgebied van die lidstaat of, in voorkomend geval, op het niveau van de betrokken biogeografische regio.

Als laatste punt stelt het Hof dat niet is voldaan aan de voorwaarden dat op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt en vastgesteld aantal wolven wordt gevangen onder strikt gecontroleerde omstandigheden, van welke voorwaarden de naleving moet worden vastgesteld, met name met betrekking tot de populatie, de staat van instandhouding en de biologische kenmerken.

Dierenrechten in de grondwet TEKEN DE PETITIE! Animal Rights wil dat alle dieren in Nederland, wild en in gevangenschap, als (staats)burgers, (rechts)personen en ingezetenen erkend worden en grondwettelijk verankerde rechten krijgen. Animal Rights

Teken nu de petitie

Ja, je mag mij bellen op het volgende nummer